Володимир Кулеба, аспірант кафедри суспільно – політичних наук, глобалістики та соціальних комунікацій університету «Україна»
УДК 343 (477)
 
Досліджуються стан і заходи боротьби з корупцією в Україні на сучасному етапі, причини зміцнення та укорінення небезпечного соціального явища, аналізуються конкретні пропозиції, обнародувані після президентських виборів 2010 р.
 
Исследуются состояние и меры борьбы с коррупцией в Украине на современном этапе, причины укрепления и укоренения опасного соціального явления, анализируются конкретные предложения, обнародованные после президентских выборов 2010.

Міжнародна правозахисна організація Transparency International оприлюднила черговий звіт щодо рівня корупції у світі «Барометр глобальної корупції – 2009», в якому Україна посіла останню сходинку серед «нових незалежних країн».

Дослідження, що презентує громадську думку щодо корупції, проводилося у 69 країнах з жовтня 2008 до лютого 2009 року. В його рамках було опитано 73 тисячі 132 людини.
Оцінки виставлялися за 5 – бальною шкалою, де 1 бал — «найнижчий рівень», а 5 — «найвищий».
Рівень корупції в Україні оцінили у 4,3 бала — це найбільший, тобто найгірший бал серед «нових незалежних країн» і всіх інших країн взагалі.
Найближче до України за рівнем корупції опинилися Боснія та Герцеговина — 4,2 бала, Хорватія — 4,1, Камерун, Болгарія та Румунія — 4 бали.
«Найкраще» рівень корупції оцінили у Сінгапурі — 2,2, Данії — 2,4, Фінляндії — 2,5, Кувейті — 2,5 та Голландії — 2,6.
У США рівень корупції оцінили у 3,7 бала, Канаді — 3,2, Австрії — 2,8, Великої Британії — 3,3, Японії — 3,9, Вірменії — 3,1, Азербайджані — 3,3, Білорусії — 3,4, Грузії — 3,1, Молдові — 3,5, Монголії — 3,7 та Росії — 3,9.
За даними дослідження, майже кожен десятий з опитаних давав хабара за минулий рік, що можна порівняти з результатами 2005 року.
Крім того, четверо з десяти, хто давав хабара, віддали майже 10% свого річного доходу.
Традиційно високий рівень корупції зберігається на Близькому Сході та у Північній Африці, у «нових незалежних країнах» та в нижньому регіоні Сахари.
В Україні найбільш корумпованими назвали державні установи — 28%, парламент — 25%, юстицію — 21%. Рівень корумпованості у бізнесі оцінили в 11%, медіа — 2%.
За рівнем корупції бали розподілилися таким чином: державні чиновники, юстиція та парламент — 4,5 бала, політичні партії — 4,4. Корупція в бізнесі — 4,3, медіа — 3,8 бала.
Згідно з дослідженням, 21% з опитаних українців або їхніх близьких давали протягом останнього року хабара.
Неефективною боротьбу української влади з корупцією вважають 73% опитаних українці, ніякою — 19 і 7% — ефективною.
За оцінками Transparency International, індекс сприйняття корупції в Україні в 2009 році становив 2,2 бала, так само, як і в Камеруні, Еквадорі, Кенії, Сьєрра – Леоне, Східному Тиморі і Зімбабве. З таким результатом наша країна посіла 146 місце серед 180 держав світу, що брали участь в опитуванні (у 2008 році Україна в цьому рейтингу посідала 134 місце). За даними РНБО України, до суду доходять лише 40% корупційних справ, із 24 завдань протидії корупції, визначених РНБОУ в жовтні 2008 року, виконано менше третини, а з посадових осіб до адміністративної відповідальності залучаються в основному держслужбовці 5–7 категорії.
Тема корупції — одна з найпопулярніших для політичних і передвиборних дискусій. Тільки в цих дискусіях минають роки, а корупційна ситуація в Україні лише поглиблюється. Корупція — це хвороба держави, розкладає з середини як економіку, так і соціум. Якщо її не лікувати, наслідки будуть фатальними.
Причини корупції. Вони давно вже сформульовані в роботах американських економістів 70 – х років минулого століття. Корупція з’являється, якщо існує плата, пов’язана з державним регулюванням різних сфер економічного життя (введенням експортно – імпортних обмежень, наданням субсидій і податкових пільг підприємствам або галузям, наявністю контролю над цінами, і т.д.).

Пізніше дослідження підтвердили, що масштаби корупції знижуються, якщо в країні мало зовнішньоторговельних обмежень, якщо промислова політика будується на принципах рівних можливостей для всіх підприємств і галузей, а також якщо зарплата чиновників вища, ніж у працівників приватного сектора тієї ж кваліфікації.

Проведемо українські паралелі. За песимістичними оцінками, частка тіньового обороту в економіці України може досягти 90% у найближчі два роки. Причина — складна і корумпована дозвільна система (налічується близько 2365 видів робіт, що вимагають ліцензій або дозволів, понад 85 контролюючих державних органів), надважкого податкового законодавства (понад 100 податків і зборів), ускладненого податкового адміністрування. Як бачимо, надмірна наявність економічних і інституційних причин корупції в Україні є очевидною.

Але не варто забувати і про соціально – культурні причини корупції, які так само притаманні Україні. Серед них: деморалізація суспільства, недостатня інформованість і організованість громадян, громадська пасивність щодо свавілля «можновладців». Не зайвим буде згадати, як п’ять років тому на помаранчевому майдані команда В. Ющенка і Ю. Тимошенко рапортували, що за лічені місяці після їхнього приходу до влади корупція буде знищена. До яких сумних наслідків це призвело — бачить кожен українець. Несистемні набіги на корупційну вертикаль призвели до гучних скандалів у самій помаранчевій команді.

Неоднозначні відносини між Президентом і Прем’єр – міністром фактично зруйнували систему державного управління в країні. Чиновники навчилися користуватися українськими законами на свій розсуд, виходячи з принципу політичної доцільності. Хабарництво так само процвітає, притому що відбулася повна дезорганізація управлінського апарату. Будьякому українському громадянинові, якому «пощастило» мати справу з чиновниками, відомо, що платити потрібно всім, а от результат не завжди гарантований.

Все це призвело до безпрецедентного зниження довіри громадян до влади. Згідно з дослідженням Центру Разумкова, кожен шостий опитаний громадянин вірить у те, що в найближчі три роки рівень політичної корупції зменшиться, а в те, що за три роки це явище вдасться викорінити повністю, вірить лише кожен сотий! Третина опитаних перебувають в упевненості, що нічого не зміниться і через три роки рівень політичної корупції буде таким самим, як сьогодні.

Нинішній стан.

11 червня 2009 року Верховна Рада України ухвалила пакет антикорупційних законів: «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Спочатку передбачалося, що вони набудуть чинності з 1 січня 2010 року, але напередодні Нового року народні депутати України ухвалили рішення про перенесення терміну набування чинності цих законів до 1 квітня 2010 року. Причини такого кроку називають різні. Відомо, що вищеназвані законодавчі акти розроблені відповідно до рекомендацій Ради Європи. Безумовно, після набирання чинності в Україні почне діяти антикорупційне законодавство європейського рівня. Однак чи змінить це ситуацію?

Плюси Закону в тому, що він встановлює антикорупційні обмеження на державній службі, вводить перевірки при вступі на державну службу, забороняє отримання винагород, пов’язаних із службою, передбачає декларування майнового стану держслужбовців і близьких родичів, вводить антикорупційну експертизу і т.д. Але існують надто спірні моменти, завдяки яким закон здатний перетворитися на знаряддя розправи з неугодними чиновниками або навіть особами, що не перебувають на держслужбі. Так, Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» розширює перелік суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення. До нього додали, наприклад, осіб, які не є державними службовцями, посадовими особами місцевого самоврядування, але надають публічні послуги (наприклад, аудитори, нотаріуси, експерти, оцінювачі, арбітражні керуючі, третейські судді, а також у встановлених законом випадках інші особи). Згідно зі ст. 4 того ж закону, фізичні особи – підприємці не можуть займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю, входити до складу органу управління або наглядової ради підприємства чи організації, метою яких є одержання прибутку. Виходить, що, наприклад, юристи, які хочуть отримати статус арбітражного керуючого, мають бути приватними підприємцями, оскільки цього вимагає закон. Тому, дотримуючись норм одного закону, вони будуть порушувати норми антикорупційного закону.

У серпні 2009 року чергову спробу використання антикорупційної боротьби в політичних цілях продемонстрував Уряд. Кабмін розглянув проект постанови, присвячений створенню нової владної вертикалі. Однак ця постанова, всупереч очікуванням, не була прийнятою. У той же час Уряд іншою постановою затверджує план антикорупційної діяльності до 2012 року, де серед іншого передбачається все ж створення нової антикорупційної вертикалі у всіх органах виконавчої влади.

Однак органів у сфері антикорупційної боротьби і без того достатньо: спеціальні департаменти і управління, створені у структурах СБУ, Міністерство внутрішніх справ, Державна податкова і митна адміністрації. І це далеко не повний список. Прихильники нової антикорупційної вертикалі стверджують, що від України його давно вимагає Європа. Це справді так. Відомо так само, що подібні антикорупційні структури існують у багатьох західних країнах. Але підпорядкування всієї антикорупційної вертикалі одному урядовцеві виглядає дуже не логічним для Європи. У багатьох країнах ЄС, США в кожному відомстві подібними структурами керують люди, які призначаються Президентом або Парламентом, що визначає їхню незалежність. Напрошується висновок, що в черговий раз під ошатною вивіскою боротьби з корупцією Уряд спробував створити «таємну службу», яка збирала б компромат на чиновників усіх рівнів.

Характерним підсумком недавньо запропонованої антикорупційної законотворчості є подання Рахункової Палати України, яке було оприлюднено наприкінці грудня 2009 року. Палата звертає увагу, що протягом 2008–2009 років в Україні реалізуються міжнародні проекти з протидії корупційним явищам на загальну суму майже 32 млн дол., але інформація про рух цих коштів в Україні відсутня: ні Мінфін, ні Держказначейство їхнє використання взагалі не контролюють. Мало того, в порушення бюджетного законодавства України ті структури, які за кошти міжнародних організацій повинні привести українську антикорупційну нормативну базу у відповідність з європейськими вимогами, не мали правових підстав отримувати інформацію про фінанси від своїх же донорів. Фактично має місце черговий правовий казус: міжнародну допомогу отримують і нею розпоряджаються одні державні структури, а працюють і розробляють законодавство зовсім інші. Витративши 32 млн дол. де – юре, систему антикорупційного законодавства на сьогодні в Україні так і не створили.

Перспективи і механізми.

Одна з основних проблем антикорупційної боротьби «по – українськи» в тому, що, закручуючи «гайки» і підсилюючи відповідальність за антикорупційні дії, з поля зору законодавця абсолютно зникає необхідність законодавчого зниження самих корупційних передумов. Зменшення вимоги до мінімального статутного фонду підприємств, скорочення кількості ліцензованої підприємницької діяльності, збільшення термінів дії ліцензій, зменшення контролюючих органів та їх повноважень — це ті кроки, необхідність яких на законодавчому рівні давно назріла. Крім того, саме податкова реформа, крім антикорупційного ефекту, має всі шанси стати запорукою відродження вітчизняної економіки і відновлення здорового інвестиційного клімату в країні. Наприклад, вивчивши податкову систему країн Східної Європи, робимо висновок: оптимальний податок на прибуток для економіки України становить 16%. Він міг би бути й нижчим, наприклад, Євросоюз дав Болгарії можливість зробити ставку близько 10%. Але для України така ставка нереальна через високі соціальні зобов’язання держави. У цілому, загальна частка податків, що стягуються, не повинна перевищувати 25% ВВП, а нині в Україні вона перевищила 30%. Так само запропоновані в передвиборній програмі Віктора Януковича п’ять років податкових канікул для малого бізнесу — це цілком реальний термін, щоб підняти його «на ноги» і дати поштовх до нормального функціонування.

У світі відомі дві основні моделі протидії корупції. Перша — так звана сінгапурська. Головне місце в цій схемі займає жорсткий контроль держави за діяльністю чиновників, помножений на серйозне посилення покарання за корупцію. Схема передбачає також дерегуляцію економіки, спрощення оподаткування, підвищення незалежності судів. Підкреслю, що ця модель ефективна для країн, що розвиваються, у яких присутні всі перераховані вище причини корупції. В Україні, на мій погляд, вона також здатна змінити ситуацію.

Друга модель прийнятна для більш розвинених країн і має назву скандинавської. Вона наголошує на ліквідації самої можливості корупції. Досягається це за рахунок лібералізації економіки, публічності в діяльності держорганів і високих етичних норм, які держава ставить перед держслужбовцями.
Україні слід засвоїти світовий досвід, який демонструє, що лише законодавчі дії держави, навіть рекомендовані авторитетними міжнародними організаціями, принципово не можуть вирішити проблему корупції, хоча б тому, що боротьбу з корупцією можуть «очолити» самі корумповані чиновники. Успіх можливий лише за умови підвищення залежності держави від громадян. Для цього необхідні такі довгострокові інституційні реформи, як скорочення числа і розмірів державних органів управління та їх штатів, створення спеціальних або навіть незалежних від держави інститутів, уповноважених розслідувати звинувачення в корупції. Тим часом питання протидії корупції в Україні давно вже перестало бути суто риторичним і зручним для політичних дискусій. Вже з першої половини 2010 року через високий рівень корупції Україна може повернутися до чорного списку FATF (Група розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей), а значить — будуть введені заборони на ряд фінансових операцій на міжнародному ринку для нашої країни, що ще більше підкосить вітчизняну економіку.

З іншого боку, за підрахунками Transparency International успішна боротьба з корупцією дає істотні вигоди національній економіці, які в багато разів перевищують пов’язані з нею витрати. Згідно з деякими оцінками, витрата однієї грошової одиниці (долара, євро, гривні) на протидію корупції приносить у середньому 23 одиниці у боротьбі з корупцією на рівні окремої країни. Але об’єктивно, Україна, яка ухвалила європейське антикорупційне законодавство, але не забезпечила досконального шліфування всіх його норм, а також не розробила чітких механізмів його впровадження, на реальну боротьбу з корупцією так і не здатна. Причина очевидна — без дійсно нової і відповідальної політичної команди реалізувати цю боротьбу просто неможливо.

26 лютого 2010 року в числі перших указів Президента Віктора Януковича було ухвалено рішення про створення Національного антикорупційного комітету. 11 березня Президент і його парламентська коаліція затвердили нового Прем’єр – міністра, міністра внутрішніх справ, голову СБУ, віце – прем’єр – міністра силового блоку. 12 березня Президент виступив на координаційній нараді з керівниками правоохоронних органів. Всім цим людям було поставлено головне завдання: боротьба з корупцією. Однак саме напередодні голосування за нових силовиків, покликаних очистити владу від організованої злочинності, коаліція Партії регіонів позбавила Кабмін реальних інструментів боротьби з корупцією! Депутати, лояльні до В. Януковича, дружно проголосували за відстрочку пакета вже згадуваних нами спеціальних антикорупційних законів — «Про принципи запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» і «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Таким чином, закони, ухвалені ще в червні 2009 р., набудуть чинності тільки з 1 січня 2011 року. Однак деякі депутати, які представляють Партію регіонів, не приховують, що весь пакет можуть скасувати взагалі і приступити до розробки нового. Тож на словах декларуючи «наведення порядку», на ділі команда Януковича показує, що будь – яких хірургічних операцій націй найболючішій виразці нашої влади проводити не збирається.

Отже, коротко охарактеризуємо суть питання. Із 2005 року під впливом міжнародних організацій, які протидіють корупції та незаконному відмиванню грошей (насамперед FATF і Ради Європи), Україна займається розробкою нового антикорупційного законодавства. Головна відмінність цієї системи від чинного Кримінального кодексу — вона містить не лише санкції, а й — це принципово важливо — вперше запроваджує сучасні механізми контролю фінансової діяльності державної влади і кожного державного службовця. А правоохоронні органи отримують (могли б отримати) реальні і сучасні інструменти виведення на чисту воду корупціонерів будь – якого рангу.

Пакет законів розроблявся Міністерством юстиції та профільним комітетом парламенту, причому представники Партії регіонів увесь час брали активну участь у цій роботі. У наших російських сусідів аналогічні закони діють уже понад рік. Ухваливши антикорупційний пакет у червні 2009 – го, депутати, як ми вже знаємо, перенесли час набрання ним чинності на 1 січня 2010 – го., потім — до 1 квітня 2010 – го, а останній раз — до січня 2011 – го [3]. Генпрокурор О. Медведько на координаційній нараді заявив про підтримку перенесення ухвалення антикризових законів на невизначений час. Словом, закони просто відфутболили десь подалі — ще на вісім місяців. І висока ймовірність того, що й після цього процес їхнього ухвалення розтягнеться на довгі роки.

У той же час, як відомо, проект створення Національного антикорупційного комітету (НАК) розроблявся спеціально для практичного застосування заходів, передбачених даним пакетом законів. Конфлікт інтересів полягає ось у чому. НАК спроектовано за зразком інституту генеральних інспекторів США. Комітет, за ідеєю, є організацією, котра координує роботу всіх правоохоронних, спеціальних, фіскальних і наглядових органів.

У кожну структуру виконавчої влади вводиться працівник комітету — антикорупційний уповноважений, котрий, за задумом американців, має широкі права. Однак його основним завданням є оперативний аудит державних рішень — тобто не лише фінансових витрат, як це моніторить у нас Рахункова палата, а будь – яких рішень. Один з міністрів юстиції США був змушений піти у відставку після того, як генеральний інспектор розпочав проти нього розслідування.

Чому діяльність генеральних інспекторів США високоефективна, а економічний ефект їхньої діяльності вимірюється мільярдами доларів? Звісно, не тому, що американці володіють секретом призначення тільки чесних людей на високі посади. А тому, що США володіють ефективною системою фінансового контролю доходів та витрат. Взаємодія податкової служби, яка контролює витрати державних службовців і генеральних інспекторів, радикально звужує можливості американських чиновників украсти й розбазарити.
 Саме тому пакет антикорупційних законів запроваджує обов’язкове декларування всіх доходів та витрат державних службовців і їхніх найближчих родичів. Саме тому вивчення цих декларацій має стати основною сферою діяльності уповноважених Національного антикорупційного комітету. І саме тому кожен із нинішніх українських можновладців категорично проти ухвалення нового антикорупційного законодавства. Адже в такому разі довелося б пильно стежити, щоб легальні витрати суворо відповідали легальним доходам. Бо будь – яка неточність у заповненні декларації передбачає звільнення з посади! А не чергове безглузде порушення справи «за фактом», швидкість закриття якої прокуратурою прямо залежить від фінансової спроможності «клієнта». До речі, декларації наших прокурорів і суддів у такому разі також слугували б предметом публічного розслідування.

Джерело